Progetti, risorse e strategie per Venezia – Progetti e risorse per Venezia dei prossimi anni

Premessa

1) Dal “repertorio dei progetti” alle strategie per la città

Su Venezia non mancano studi e ricerche che hanno seguito, nel tempo, l’evolversi della sua economia e della sua struttura socio-urbanistica. Il repertorio dei progetti predisposto da CENSIS Servizi tende a fornire la base documentaria e interpretativa finalizzata alla costruzione di alcune linee strategiche.

È, quindi, una rimessa in “ordine” di ciò che emerge dai numerosi progetti urbanistici e ambientali in essere, ripensando al ruolo dei principali soggetti di governo e di trasformazione nella città, alle forme di cooperazione più efficaci fra gli attori diversi, agli strumenti normativi che regolano gli interventi.

Operativamente il lavoro di ricerca si è posto un duplice obiettivo:
– censire le opere progettate, programmate e in corso nel Comune di Venezia, in modo da offrire un quadro esauriente delle eventuali strategie nel processo di risanamento e sviluppo della città;
– definire, a partire dal repertorio dei progetti, il quadro, lo scenario fisico/infrastrutturale che si va attuando e quindi i “vincoli” e le “opportunità” che lo andranno a condizionare.

Non è la prima volta che in area veneziana si tenta un approccio di analisi destinato a definire gli scenari futuri della città a partire da una ricognizione dei progetti e delle proposte in essere.

Si possono citare tra i lavori del recente passato la ricerca promossa dal Consorzio Venezia Nuova del 1988 dal titolo “Venezia quali progetti” e quella realizzata per il Consorzio Venezia 2000 nel 1990 dal titolo “Progetti e soggetti di intervento nell’area metropolitana centro veneta”.

Il riferimento a questi due lavori risulta importante almeno per due motivi:
– dal 1988, data della prima ricerca realizzata con questa finalità, ad oggi siamo in presenza di una permanenza rilevante degli stessi progetti, che non solo non hanno trovato realizzazione, ma sono in molti casi rimasti allo stesso stadio di “proposta”; – le conclusioni a cui arrivavano quelle ricerche costituiscono un riferimento per la definizione che oggi si intende dare nei confronti degli scenari derivabili dalla lettura della progettualità veneziana.

Le riflessioni a cui giungeva la ricerca del Consorzio Venezia Nuova risentivano del nuovo clima anche progettuale che si era determinato a Venezia nella seconda metà degli anni ’80, indicavano infatti: “La città è divenuta una sorta di cantiere permanente che produce già da ora una serie di effetti. Sembra riemergere una capacità progettuale rimasta latente, anche se essa riguarda per ora singoli oggetti o parti della città. Nello stesso tempo – e la cosa appare come nuova- pare che si sia riavviata una capacità di realizzazione che negli ultimi vent’anni, sembrava assopita. I finanziamenti messi in moto dalla Legge Speciale sembrano essere divenuti il catalizzatore di potenzialità latenti. Forse si tratta solo di una congiuntura favorevole, per cui alcuni processi già avviati da tempo manifestano solo ora i loro effetti; in realtà si constata che le iniziative sono numerose e che forse si è in presenza di un circolo virtuoso con notevoli potenzialità”. Dal punto di vista degli scenari, la ricerca però concludeva dicendo: “esistono molti progetti ma non c’è un “piano” per Venezia”.

I lavori condotti dal Consorzio Venezia 2000 nel 1990 concludevano in modo ancor più radicale nei confronti del quadro che la progettualità veneziana esprimeva: “Emerge con forza dalle proposte e dai progetti che riguardano Venezia come questi siano poco organici e spesso in contrasto tra di loro, poiché sono spesso relativi a destinazioni d’uso diverse della medesima area”.

I risultati del lavoro qui presentato si iscrivono in una logica di continuità con le ricerche precedentemente citate e possono essere riassunti in quattro chiavi interpretative.

1.1) Uno scenario astrategico

La lettura congiunta dei progetti e programmi presentano uno scenario astrategico, in particolare per quanto attiene al versante socio-economico. Infatti, mentre dal punto di vista ambientale siamo in presenza di un piano articolato degli interventi che si attua attraverso progetti e successive convenzioni, gli altri interventi, anche se singolarmente rilevanti, non sembrano essere legati da una logica interna e non pare appartengano ad un progetto generale.

1.2) Insieme non finanziabile

L’insieme delle opere appare nel suo insieme non finanziabile, almeno attraverso i tradizionali strumenti delle opere pubbliche, sia per entità che per le irregolarità dei flussi finanziari pubblici.

1.3) Non gestibilità

Se dal punto di vista economico appare labile la possibilità di finanziamento complessivo dei progetti, maggiormente indefiniti risultano i processi di attuazione, rendendo di fatto non gestibile sia il momento realizzativo che quello gestionale.

1.4) Irreversibilità

La realizzazione dei progetti rappresenta un elemento di irreversibilità (si pensi rispetto al passato alla vicenda del Tronchetto) diventa quindi determinante e incidente il grado di “libertà” e “azione” che consentono nei confronti di opzioni sul futuro assetto socio-economico e territoriale della città.

2) I progetti per la città

L’indagine ha individuato 174 progetti per importi unitari superiori ai 3 miliardi. Di 172 sono note le previsioni di spesa (in alcuni casi con precisione, in altri con margini di arrotondamento). Complessivamente, la somma impegnata nell’area ammonta a 11.009 miliardi ed il valore medio degli investimenti raggiunge i 64 miliardi. Si tratta indubbiamente di una somma considerevole, all’interno della quale sono contemplati però interventi di piccole dimensioni ed interventi che superano il migliaio di miliardi.

Il 61% degli interventi censiti ha un costo inferiore ai 10 miliardi. La classe modale, quella cioè nella quale è concentrato il maggior numero di interventi, è compresa tra 5 e i 10 miliardi. Ben rappresentata è la fascia degli interventi tra i 21 e i 40 miliardi e non trascurabili sono le quote dei grandi interventi: quelli tra i 40 e i 100 miliardi ammontano al 5,8% mentre quelli superiori ai 100 miliardi raggiungono l’11,6%.

Tale differenziazione trova origine nella vastità della gamma di opere considerate, infatti, analizzando il costo medio per tipologia funzionale di opera, si può notare che le opere di infrastrutture di trasporto e di salvaguardia ambientale, comportano investimenti superiori ai 100 miliardi, mentre edilità pubblica, l’edilizia abitativa e le opere igienico sanitarie richiedono mediamente l’impiego di meno di 20 miliardi ciascuna.

Dall’analisi della distribuzione dei vari tipi di opere nelle classi di importo, viene confermata la consistenza economica dei progetti infrastrutturali e delle opere marittime e di salvaguardia. I primi assorbono infatti circa il 30% degli importi totali e costituiscono il 44% di quelli di importo unitario superiore ai 40 miliardi, i secondi rappresentano quasi la metà della somma censita (49,5%), mentre gli interventi di edilità pubblica, edilizia abitativa ed opere igienico sanitarie compongono oltre il 60% circa di quelli compresi nella fascia tra il 3 e i 10 miliardi.

Il 31,6% degli interventi è in corso di attuazione e/o sono state avviate le procedure per le gare di appalto ed il 6,9% sta percorrendo l’iter amministrativo di approvazione, mentre il 14,4% è a livello progettuale, il 27,6% è contenuto in un programma di spesa ed il 19,5% è ancora a livello di proposta.

Considerando gli importi, gli investimenti in corso di realizzazione costituiscono solo il 7,4% degli investimenti, quelli in iter approvativo l’1,3%, quelli in fase progettuale il 4,5%, quelli in programma il 10,4% ed infine quelli che sono stati appena ipotizzati sotto forma di idee rappresentano il 76,4%.

E’ da mettere in rilievo che gli interventi in fase attuativa più avanzata (in corso, in iter approvativo ed in progetto) sono quelli di importo medio più basso, mentre quelli programmati e proposti comportano spese unitarie superiore ai 100 miliardi.

L’articolazione territoriale delle opere e degli investimenti risulta così distribuita:
– il Centro Storico è al primo posto nella graduatoria per numero di progetti ed al terzo per importi impegnati (1.736 miliardi), il costo medio di ciascuno si aggira attorno ai 25 miliardi;
– gli interventi che interessano la Laguna rappresentano il 17,2% del totale per un ammontare complessivo pari a 4.016 miliardi (36,5%) pari ad un importo medio di circa 134 miliardi ad intervento;
– la Gronda Lagunare assorbe l’11,5% degli interventi e l’11,5 degli importi (1.267 miliardi), il costo medio delle opere risulta rilevante, è pari infatti a 63,3 miliardi;
– l’area urbana di Mestre e Marghera risulta seconda nella graduatoria per numero di progetti (22,4%) mentre quinta per importi previsti (9,0%); ai 993 miliardi totali corrisponde un costo medio per ognuno pari a 25,5 miliardi;
– nella Zona Industriale e Portuale, escludendo i processi di riconversione delle singole imprese, sono previsti 5 interventi per un totale di 214 miliardi;
– gli interventi, infine, sugli Assi Infrastrutturali sono 10 (5,7% del totale), raggiungono 2784 miliardi, pari al 25,3% per un importo medio unitario pari a 309,3 miliardi.

Anche i soggetti promotori degli interventi possono essere raggruppati in funzione del numero di interventi da essi previsto, delle somme globalmente impiegate e dall’importo medio.

Gli Enti e le aziende private promuovono gli interventi di dimensioni medie maggiori (158 miliardi). Complessivamente gestiscono il 9,2% dei progetti ed il 21,5% degli investimenti nell’area di indagine.

Lo Stato ed il Comune di Venezia hanno competenza sulla quota maggioritaria dei progetti (rispettivamente il 27% e il 38,5%), ma mentre lo Stato gestisce il 49,6% dei finanziamenti al comune spetta solo una parte contenuta (11,5%).

Gli altri Enti locali (Regione, Provincia e le loro aziende) gestiscono il 16,1% delle opere e il 9,5% degli investimenti, gli interventi risultano di dimensione media consistente pari a 37,5 miliardi.

Le Aziende Autonome dello Stato hanno competenza su una quota corrispondente a 17 opere (9,8%) pari al 7,9% dei finanziamenti.

3) L’operatività e il futuro della città

Sulla scorta di questi numerosi e consistenti progetti, si evidenzia come Venezia sia uno dei più attivi “laboratori progettuali” d’Italia, le incertezze di ordine attuativo che gravano sull’esecuzione della maggioranza delle proposte di intervento si traducono però in altrettanti fattori di debolezza strutturale del quadro progettuale complessivo. Quando i tasselli non vincolati a un termine di tempo preciso diventano numerosi, risulta oltremodo difficile stabilire adeguati rapporti di coerenza e compatibilità fra i programmi messi in campo.

Il principale motivo di inefficienza delle attuali politiche urbane è dato dalle discrepanze fra pubblico e privato (ma anche fra pubblico e pubblico e fra privato e privato) in ordine alla priorità delle cose da fare, all’allocazione delle risorse disponibili, alla sfasatura fra tempi progettuali e tempi autorizzativi, ecc.

La seconda questione che emerge dalla lettura dei progetti si lega alla consapevolezza che le città non progrediscono per sommatoria di interventi staccati, seppur conformi ai regolamenti edilizi, e che la funzionalità e l’efficienza sono il risultato di progetti organici di intervento, idonei a integrare le funzioni molteplici che l’evoluzione della società complessa richiede.

Non è chiaro quale Venezia verrà fuori dalla molteplicità dei progetti censiti: dal nuovo porto, dagli interventi direzionali, dal miglioramento delle infrastrutture di trasporto, dalla sistemazione di Mestre, ecc.

Per attuare un momento di ricomposizione degli interessi particolari (che sembrano caratterizzare l’attuale progettualità) è necessario andare oltre la logica “dell’ordine sparso” con cui sono state avanzate diverse proposte di intervento sulla città; alcune di esse, anche indiscutibilmente significative, risentono della loro “estemporaneità” rispetto agli obiettivi degli altri operatori urbani.

Venezia, in questi anni è stata ed è interessata da un numero rilevante di soggetti diversi, ognuno con una o più di una (in certi casi nessuna) idea di città da perseguire e organizzare: lo Stato, la Regione, la Provincia, il Comune, l’Ente Porto, le partecipazioni statali, grandi gruppi economici, ecc.

Il prodotto città non viene però che marginalmente preso in considerazione dalle politiche urbane, il tema su cui mobilitare la cultura urbanistica e le diverse componenti sociali ed economiche diviene quindi quello di definire:
– le strategie della città, ovvero i principali obiettivi di trasformazione economica, sociale ed urbanistica;
– i criteri efficaci di selezione dei progetti, in sintonia con un quadro strategico di area vasta, in modo da concentrare, su quelli che più si accordano con il quadro generale degli obiettivi, risorse e capacità gestionali.

Tale logica, in termini operativi, deve trovare una articolazione nella definizione di un nuovo rapporto tra pubblico e privato nei processi di trasformazione territoriale che veda:
– il soggetto pubblico quale soggetto strategico della pianificazione e controllo in ragione della necessità di organizzare coerentemente il territorio;
– il soggetto privato quale operatore delle “fattibilità” centrate sul momento finanziario ed anche gestionale in ragione delle caratteristiche proprie dell’impresa.